2020年是我国实现全面建成小康社会的目标之年，在过去的40年里，我国经济、社会等方面都取得了卓越成效。城市是一个集多种功能为一体的复杂系统，城市网络的密集化和复杂化在带来利益的同时，也使我们意识到城市也在不断面临各种灾难和突发事件的检验，城市公共安全问题和矛盾尤为突出。

　　\2019年12月，“新冠肺炎”在武汉暴发。面对这场突如其来的突发公共卫生事件，甚至其他潜在的城市风险，城市规划和管理需要以更加“韧性”的思路去面对未知的风险与挑战，探索出一条更灵活、更安全的可持续发展之路。作为规划师，应积极展开对区域协同、社区共建的发展理念，在提升区域层面抗击疫情运行方式和应急能力的同时，找出城乡社区在突发公共卫生事件中存在的不足，并提出相应的措施，以期为我国城市实现安全发展提供参考和借鉴。

　　1区域协同治理再思考

　　从2020年1月19日国家卫生健康委员会确认广东省首例输入型新型冠状病毒感染肺炎病例开始，选取为期30天（1月19日至2月17日）的全国各省市、自治区、直辖市以及湖北省内各地级市的累计确诊数据。考虑到疫情暴发初始为春运返乡高峰，湖北省内又于1月24日起开始陆续封城，减少人口流动，这里不再考虑二次传播途径①。研究通过GIS分析新冠肺炎疫情传播地域扩展趋势，总结中国境内因输入型病例导致的区域扩散路径及受灾程度等情况，分析疫情扩散与区域发展之间的关系。

　　1.1事件地域呈多点加速扩散

　　通过GIS追踪为期30天的湖北省内以及全国累计受灾动态，发现以下两个现象：1.1.1湖北省域范围疫情首先传播于“武汉都市圈”②内及与其直接接壤的城市，其次由陆路交通再次扩散至全省范围。从受灾程度来看，截至2月17日，“武汉都市圈”内大部分城市累计确诊感染呈现出明显的指数级增长。1.1.2全国范围疫情最早在北京、上海、广东、浙江等地区被发现，其次是与湖北毗邻的省份，如河南、江西、湖南、重庆等。从受灾程度来看，截至2月17日，广东、河南、浙江、湖南4个与湖北经济强联系的省市累计确诊病例均超过1000例，6个省市（安徽、江西、江苏、重庆、山东、四川）累计确诊在500至999例，其他省市皆控制在500例以内。

　　1.2区域网络化联系成疫情扩散载体

　　疫情发展初期的迅速扩散，与全国交通网络的快速通达性、区域经济网络的密切联系性和地域文化网络的高度认同感有着密不可分的关系。1.2.1全国交通网络的快速通达性交通网络增强城市群整体的空间联系。疫情正值春运期间，高铁、航空及长途汽车的班次比平日明显增加，通过便捷高效的交通网络和大量相互的流动人口快速扩散至全国。高密度、高流通的大城市与特大城市受灾更快、更密集，疫情本身也搭上区域一体化的特快车，在短期内将病毒散布全国。北京、上海等拥有绝对的交通核心地位，且与武汉所在的中部城市群有较高的交通联系，较早出现了输入性病例。核心城市所在的区域如京津冀、长三角、珠三角、中部地区、西南地区等城市群，也相继出现了输入性病例。1.2.2区域经济网络的密切联系经济网络体现相关城市群之间人员流动与经济社会的强联系。地区之间的经济联系分为人力、财富、物品三个方面的相互流通。在新冠疫情下，与武汉经济联系越紧密，共同面对风险的程度也越高。在疫情暴发初期，浙江省是湖北省外确诊比例最高的地区，其中温州更是以累计确诊504例（2月17日）高居湖北省外地级市之首。究其原因，浙江有114万湖北籍务工人员③，其中33.71万人在温州工作④；而湖北也拥有大量创业浙商，经统计，在武汉经商、就学、务工的温州人员就有18万人，大量的人员流动导致疫情的迅速传播。企业关联上，武汉与距离1000公里左右的城市企业关联性最强[1]，如珠三角的广州、深圳，长三角的南京、杭州、温州，成渝地区的重庆、成都等。物品流动上，湖北周边的湘、皖、赣、豫四省也是继四大城市群外联系度最强的地区。1.2.3地域文化网络的高度认同文化网络主要体现在湖北省内城市间较强的文化认同。相似文化与区域文化认同加强省内各城市之间的联系，同为荆楚文化的黄冈、孝感等北部城市与武汉关联度最高，这两个城市在本次疫情中受灾也最严重。随着武汉区域中心城市地位的确定，长距离迁移的比例在减小，人们更愿意在省内或区域内的城市寻找就业机会。人口回流的趋势也在增加，从过去的迁徙首选北上广深等特大城市逐步转变为区域内或省内中心城市以及县城。

　　1.3依托区域协同有效治理疫情

　　区域协同发展的过程中通过知识外溢、公服规模、规范管理等让城市收获财富的正向效益的同时，也应相应增长的是城市群应对风险的能力，积极及时地抵御外部风险和冲击的能力[2]。当城市治理水平的提高快于风险积聚的增长，城市反而更加安全。1.3.1切断区域连接，有效阻断病毒传播途径疫情初期，湖北省逐步切断城际、省际交通运输，通过切断湖北与全国其他城市群的直接联系阻断病毒流动媒介。从全国新增确诊人数的数据来看，在经历短时间的集中暴发后，大部分与湖北有强联系的地区确诊人数增速减缓，疫情出现了缓和迹象。1.3.2快速发挥区域智慧集聚效应各城镇群应充分强化中心城市与其他城市的共同协作，联防联控，发挥区域智慧集聚效应。首先，加强抗疫信息互通，构建跨区域的疫情防控网；第二，应畅通应急物资运输，开通物资运输绿色通道，协调解决产销不对接、跨区域调运难等问题；第三，实现协同复工复产，联合保障物资供给，及时获取各地物资情况，缓解非中心城市的医疗物资紧张状况，打通区域内部防控物资生产链供应。

　　2城市内部应急防控再思考

　　切断区域联系后，武汉由于人口规模大、城市密集度高、流动性强等原因，30日内武汉新增确诊人数仍呈现持续增长趋势，城市内部的疫情持续蔓延。聚集性疫情所涉及的病例数占全部确诊病例的50%～80%[3]，聚集性传播成为城市内部疫情传播的最主要方式。社区是城市的最小单元，是疫情联防联控的第一线，是外防输入、内防扩散最有效的防线，也是灾后恢复的关键角色。城市规划试图“刚性”抵御风险灾害的传统不再适应现代城市“脆弱”的现实挑战，因此在治理突发灾害上，不仅需要自上而下的指标管控，更需要自下而上将基础空间单元防控即社区防控，建立以社区为基础的“灾前预警—灾中救援—灾后保障”的全过程管理机制。

　　2.1灾前预警能力有待提升

　　2.1.1社区范围的监测预警社区在疫情初期缺乏应对突发事件能力，甚至因数据抓取失误而加快、加重了疫情的蔓延。在大数据时代，数字基础就是当代“公共卫生系统”的灾前监测与预警[4]。在平日或疫情刚开始（外防输入的第一阶段）时，真实数据的抓取、整合与实时共享成为支持和辅助社区决策治理的必备工具。尽管官方主流媒体和专业的民间自媒体都积极报道新冠疫情的相关讯息，互联网上仍夹杂大量无法分辨的虚假信息。社区因缺少平日的信息抓取、实时监测和预警系统，而在疫情面前处于极度被动状态。新加坡将每一个病例的传播链绘制成详细的病例活动范围图，日本成立对策小组跟踪病毒传播途径，韩国通过手机“自我诊断App”定位患者移动路径并实时发送至附近民众手机上。疫情地图不再是城市层面的“一张蓝图”，社区也应实时监测疫情，并绘制自己的疫情地图。

　　2.2灾中应急空间有待明确

　　一旦出现社区感染病例，疫情将进入内防扩散的第二阶段，社区医疗设施则面临严峻的考验。社区医疗设施空间配置上则通过《上海市控制性详细规划技术准则》（以下简称控详技术准则）、《上海市15分钟社区生活圈规划导则》（以下简称15分钟社区生活圈）构建舒适友好、功能完善的社区医疗服务体系。面对突发公共事件，医院专职“救”，社区负责“防”。然而，现行的应急管理体系中尚未考虑到医疗救治基础设施的规模性储备需求，应急避难场所建设存在短板，现存的基础卫生配置空间达不到应对新冠肺炎等疫病灾害的标准。2.2.1社区卫生设施配置水平本地社区型传播快、间接感染人数多，社区生活圈在抗击疫情的过程中，医疗资源在短期内“全军覆没”，盲目汇集在高等级医疗设施的民众无意中造成交叉感染；完善的社区级医疗卫生设施有助于缓解过量人群涌入上级医疗机构，进而保障上级医院救治能力。叶志敏博士认为，我国的初级卫生保健系统依然薄弱[5]。而作为抗疫一线的基层医疗机构，可以有效分流病人、减少恐慌、减轻医疗系统的压力。在疫情暴发初期（1月22～28日），武汉当地医疗系统就因过量人群涌入上级医院而几近崩溃。民众传统的医疗概念中，看病治病首选三甲或定点医院而不是距离最近的社区医院，其中固然有医疗水平、医保定点等原因，但最大问题还是基层医疗设施的缺位。相较于新加坡和日本东京的基层诊所密度，《15分钟社区生活圈》和《控详技术准则》所倡导的“每个街道（镇）设一处社区卫生服务中心或1.5万人一处的卫生服务站”仍远低于国际水平。2.2.2社区应急预留机制社区适当预留应急空间，在突发公共事件响应中能发挥重要的临床作用。社区采取人为的多轮拉网式、地毯式、网络式挨家挨户叩门排查，但无形增加了交叉感染的可能性。而同样经历疫情爆发式增长的新加坡和韩国则通过大量基层诊所快速取样、有效筛检、分流患者，保障大型综合医院有能力集中救治重症患者。特别是韩国大邱，在社区疫情暴发后迅速启用备用空间搭建社区临时检疫诊所，有效缓解了市级医院的检测压力⑤，为社区疫情的防护再增一道防线，确保检测与医疗系统持续运转。2.2.3社区弹性转换模式社区内有可用作临时隔离的应急空间尤为重要。公共服务设施转换的方舱医院能短时间低成本建设且迅速大容量收治，彻底改变“一床难求”的尴尬局面。在城市层面，方舱医院的诞生能够在空间上分时共享市级公共服务设施，时间短、成本低、收治快。同样，社区级医疗卫生设施也应联合社区级公共服务设施在“正常—应急”间转换，增设社区应急预留用地、弹性转换社区级文化和体育类公共服务设施等，如将疫情期间无法开放老年活动室、图书室等大尺度空间转换为临时发热哨点等，由此，在未来抗击突发性公共事件中，社区便能作为防控第一线，自主疏散隔离。

　　2.3灾后恢复机制有待完善

　　随着疫情的有效控制，城市便进入灾后恢复期。城市通过环境韧性（物理）、经济韧性（物质）、社会韧性（精神）三方面迅速恢复并通过自我调节更好地应对未来灾害的能力[6]。其中，社区能在物理和精神重建两方面尽快恢复生产。2.3.1提升物理环境体现环境韧性日本尤其注重社区内部的安全韧性，制定详细的多情景“预防—准备—响应”机制，积极应对城市面临的各类公共安全事件。如《东京都传染病预防计划》明确规范了疫情发生时的东京应如何维持城市的正常运转，平日部署演练传染病发生时专科医院和一般医疗机构间的协作、筛检、分区、分流、转诊等为紧急情况，做足准备，使城市在非常态下的管理更科学、高效、有序。社区层面需探索常态工作机制，探讨社区级基础保障类设施设置的再更新，进一步开发城市内部公共服务设施的灾害应对储备和转换功能。2.3.2恢复受灾民众的心理健康体现社会韧性社区是心理咨询和人文关怀的第一线，有效的社区陪伴可加速恢复民众的心理健康。抗击疫情期间，由于医院满员或超员的情况对未感染新冠肺炎的人造成负外部性，微医平台上显示医疗咨询的规模增长10倍，咨询内容是关于高血压、糖尿病等慢性病的疾病管理，以及关于压力和抑郁。目前的心理咨询仅被归纳为社区卫生服务中心的一个子内容，并与医疗、预防、保健、康复等一同设置于一处，当社区遭受公共卫生事件的冲击时，社区心理咨询远不能满足居民需求。习总书记也多次强调加强心理疏导和人文关怀的重要性。新加坡医疗社工为病人及家属提供社会心理咨询和社会支持并长期跟踪，韩国政府也为病患提供社区心理减压辅导。因此，社区需增设能为全过程、全年龄段做心理疏导的独立诊室。

　　3乡村社区医疗整治再思考

　　纵观21世纪以来的流行病（SARS、MERS、H1N1等）发现，隔离只有在人们可以识别患病人群的前提下才能发挥作用。新冠肺炎拥有较长潜伏期，快速识别患病人群、追逐传播链成为抗疫难点。尽管乡村地区在本次抗击新冠肺炎中靠封锁村口、喇叭喊话、“一村一辅警”等措施中防护有当，多地也在抗击疫情中增强卫生防护意识并加快数字乡村建设，然而，乡村村民的总体卫生防护意识还是相对单薄，乡村医疗救护资源的匮乏和有限的基层治理能力等原因更容易造成疫情的暴发。

　　3.1乡村纳入区域防控网络

　　在疫情发生期间，传统乡村地区拥有自我隔离的地理优势。由于乡村地区的人口密度小、人员结构和交通线路等方面较城市社区更为简单，乡村防疫的主要工作便是严防外部输入。行政村只需在早期筛除隔离返乡人员，之后很难再发生外部输入的感染案例。然而，城市带来的虹吸效应伴随新型城镇化和乡村振兴战略的同步推进，春运期间约1.3亿农民工的“返乡潮”也使得乡村地区的医疗系统面临着巨大的压力。乡村一旦出现疫情，极有可能引发城市乃至区域的疫情暴发。随着农村经济社会建设深入发展，农村社会无法只是单纯地通过物理阻隔作为一个独立的个体参与防疫工作，而应被纳入区域联防联控系统，实现共同监测、共同防疫、共同治理。

　　3.2提升乡镇医疗设施数量和能级

　　长期以来的城乡二元体制，导致乡村基础设施配套明显滞后于城市，平日里乡镇卫生力量就显薄弱，具体体现为村镇医疗设施数量不够、设施能级不足等问题。在城市建设中，公共服务一般按照等级规模进行配置，而乡镇地区按照每乡镇一处卫生院的设置却因乡镇撤并导致卫生院数量减少，居民就医表1　基础医疗设施配置密度对比（表格来源：作者自绘）更不方便。乡村在紧急公共卫生事件面前，因医疗资源匮乏、医护人员短缺等问题更突显短板，也反映了基层公共服务在乡村地区的缺位。未配备应急设施、检疫能力不足、受检人员较少、核酸检测盒数量有限等原因都是公共服务的软肋。乡镇地区需适当提升医疗设施的数量和能级。

　　3.3构建镇村三十分钟圈

　　镇村生活圈以围绕乡村社区为中心，分三级布局涵盖村民“衣食住行、文教体卫”等日常活动。然而，乡村邻里规模小，生活圈所提供的服务少而简单，公共服务设施存在数量不足、分布不均、功能缺失等问题。更有农业人口以“散居模式”远离现状镇村生活圈，三级镇村生活圈布局模式仍无法应对突发事件的避难需求。建立镇村30分钟生活圈体系，既可以做到公共服务设施的集约利用，又可以使得生产、生活、生态和乡村治理各要素充分集聚，并根据当地特点因地制宜地配置相关公共服务设施，逐步完成多元、均衡、高品质的乡村公共服务配置。

　　4突发事件的规划与应对

　　突发事件应对是一个包括“预防与应急准备、应急处置与救援、善后与恢复重建”等基本环节的全过程管理行为。面对重大突发性公共卫生事件，跨区域联防联控、社区主导城市内部积极抗灾、乡村社区精准防控等方面，用“韧性”的思维面对未来各类突发的风险与挑战。

　　4.1应对重大疫情提倡跨区域联防联控

　　跨区域联防联控打破单个城市主体、单个地域的“单打独斗”，从区域协同角度共同抗击疫情，实现统一指挥、统一调度、统一防控，实现信息共享、资源共享、风险共担的协作体系。构建全时段、全领域、全过程的跨区域联防联控风险应对机制，在灾前预警、灾中应对、灾后恢复方面都起到整体统筹的作用。灾害预防方面，建立跨区域信息监测共享和健康警报网络，联合开展疫情研判和风险评估预警，资源整合、多方联动，及时切断病毒传播链条和途径，避免灾害大规模暴发。灾中应对方面，针对疫情重灾区实行区域性交通出行管制。实行区域性封闭离城通道抗疫措施，根据不同严重程度，分级停运火车站、长途客运、城铁站、地铁、公交等交通通道，控制人口外流，强化进城人流身体检查和信息登记等工作；针对疫情严重程度，按照最大潜伏期划定外来人口禁入区，全力阻断疫情传播蔓延渠道。灾后返工方面，联手防控大规模跨区域人口流动，避免疫情二次传播与暴发。监测大规模返工人群和中短途差旅人员，针对性调整调度跨区域交通班次，尽量分流交通出行人群，避免过度集中。精准防控科学管理，有序恢复正常社会秩序。

　　4.2城市内部抗灾建议社区主导城市韧性

　　城市内部提倡安全韧性模式的防灾、抗灾、减灾，以社区生活圈为基本防灾单元，积极应对城市所面临的地震、洪涝、气象灾害及火灾、防疫等各类公共安全风险。运用城市联防联控、群防群治思想，倡导社区引领提升城市整体抵御力。灾前预警方面，强化城市数据抓取、加大信息公开力度、提升媒体传播能力。提升社区应对突发事件意识，运用大数据全力追逐每一条传播链并即时绘制详细的病例活动范围图，主动通报新增病例详细情况和感染途径，发布准确疫情讯息及其预防性措施。社区方面需要深入并科学指导防灾抗灾知识，建立社区层面疫情地图，消除民众恐慌，建立信任关系。灾中应对方面，在侧重应急响应和紧急救援的现行规划体系方面增加提升城市自身抵御力的“韧性”规划。由“短期止痛”到“长期治痛”，提高规划设计标准，增强城市地域自然抗灾能力，完善城市防灾减灾体系，提升应急处理能力。社区方面，加强医卫服务配置、应急物流和储备，规划预留应急避难场所，多情景配置公共服务设施“平日-应急”间的快速转换，补足城市规划建设和治理短板。灾后恢复方面，经济、社会、环境三方的恢复同等重要。全域范围内完善应急物资生产储备体系，着重防范二次输入风险，加快推进复工复产，尽快恢复正常生产生活秩序。社区方面强调心理援助和人文关怀，从人的角度出发，尽快缓解压力和抑郁，安抚社会焦虑情绪，降低次生社会风险概率，从心理恢复上探索危机干预机制。物质环境方面，建议结合国土空间规划编制防疫相关专项规划[6]，从公共卫生角度考量社区空间改造，优化医疗卫生设施布局，加强社区公共服务设施配置，发挥社区主导城市的韧性作用。

　　4.3乡村社区防疫主张点对点精准防控

　　乡村社区从增加公共服务设施数量、提升设施质量两方面出发，分别对应村、镇（街道）、镇域等不同行政单元设置相应等级卫生站（5分钟）或卫生院（15分钟）。30分钟镇村生活圈从底线管控过渡到弹性设置，结合镇村实际需求设置医疗点。此外，在镇村生活圈全覆盖的基础上增加点对点精准防控，弥补公共服务设施未覆盖地区的空缺。结语当今社会正处在大发展、大变革、大调整时期，世界多极化、经济全球化带来发展利好的同时也伴随着社会矛盾的凸显和突发事件的频发。面对突发事件带来的多种风险，城市规划和公共管理需要以更加“韧性”的思路去面对未来各类突发的风险与挑战。融合“自上而下”和“自下而上”两种规划模式，在区域层面提倡跨区域联防联控，在城乡社区层面分别建立城市社区的应急防控“灾前预警—灾中救援—灾后保障”的全过程管理机制和乡村社区额外的点对点精准防控体系。以城乡社区作为社会的基础单元，做好应对突发事件的防范和应对，在未来建设一个安全高效的城市。

　　作者：陈晟頔