作者在这篇土地管理类的论文中探讨城乡二元土地制度的弊端与对策。城乡二元土地制度为地方政府大肆圈占农地、侵害农民利益、从中牟取暴利提供了极大的便利，是现在流行的“土地财政”的根本原因。它加深了城乡二元结构，扩大了城乡差距，严重阻碍了城乡统筹发展，对我国的经济格局产生了巨大的影响;它侵害了农民权益，激化了社会矛盾，造成了城乡之间的巨大隔阂，妨碍了社会主义和谐社会的构建。因此，改革城乡二元土地制度，在全国国土范围内取消土地市场“双轨制”，建立城乡统一的土地使用权申请市场已十分必要和迫切。

　　《城乡建设》是建设部主管主办，指导工作的机关刊。以从事城市规划、村镇建设、工程建设、市政公用事业、房地产业等的各级领导、管理人员和科技人员为主要读者对象，立足全国建设事业，面向全国建设事业，服务全国建设事业。

　　内容摘要：我国城乡二元土地制度加深了城乡二元结构分化，扩大了城乡差距，造成了城乡之间的巨大隔阂和农民土地权利弱化、农民利益被侵害、加速耕地流失，激化了社会矛盾;形成巨大的利益级差与租金空间，为腐败创造了机会一必须改革城乡二元土地制度、土地征用制度与土地储备制度，取消二元土地市场，建立城乡统一的土地使用权申请市场，保证城市居民与农民享有“同地、同权、同价”的土地权利。

　　关键词：二元土地制度 二元土地市场 土地权利 同地同权同价

　　我国《宪法》规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式。“城市的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有：国家为了公共利益的需要，可以依据法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”同时，《土地管理法》规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法申请土地。土地使用权可以依法申请=国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”： “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”;“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。

　　宪法、土地管理法与其他土地法律一起构成一个土地法律体系，形成了我国城乡土地二元制度的基本格局，即以土地二元所有权制度为基础，以土地二元使用制度和土地二元征用制度为主要内容，以政府垄断为重要特征，辅以二元土地交易市场和二元土地价格，形成了一个对城乡格局产生重大影响并体现和反映中国特有的二元结构的城乡土地制度。

　　在土地资源城乡“二元”分割的管理基础之上，我国政府对土地的使用和配置进行了严格的管理，对土地资源实行了高度集中的严格管制，形成了国家对于城市建设用地一级市场的垄断;凡农用地转为非农建设用地，必须通过国家的征收或征用，从而形成了国家与地方政府对农用地征用的垄断。可见，在这种土地二元结构之下占有最终的支配权和“终极所有权”的是政府，这是我国城乡二元土地制度的一个极为重要的特征， 二元土地制度下城乡居民的不同土地权利

　　在我国二元的土地制度和二元的土地法律体系下，民众的土地权利被摒除在土地城市化之外，在法律上，农村土地集体所有权与城市土地国家所有权处于完全不平等的地位，这是导致农地产权残缺的重要因素。城乡土地市场被人为地隔离，形成城市土地市场与农村土地市场界线分明的两个不同的市场体系，这对于拥有农村土地使用权的人很不利，也使城市土地市场的效率低下，并且造成了城市和农村不同的土地权利体系。一般说来，城市土地所享有的权利比农村土地要多和更充分，农民土地受侵害的几率与损失也要比城市居民大很多，因为城市居民可以得到较好房屋安置或经济补偿。

　　农民作为集体组织的成员，平等地拥有对集体土地的所有权，但并不能按份分割农地的所有权。《土地管理法》和《农村土地承包法》虽然向单个农户提供了30年土地的承包权，但只限于农业用途，不能进行土地交易或将土地抵押融资，只是一种残缺不全的权利。市场经济是建立在契约之上的，产权的明晰是契约得以签订、履行的基础，既然没有明确农民的土地产权主体地位，他们就不是法律意义上的“卖家”，就没有决定卖与不卖的权力，而且现实中还经常出现在农民不知情时土地被村干部出卖的情况。

　　城市居民所处的境况又不同，虽然城市土地属于国有，但居民的房产私有权已经被法律确认，在非公益项目的拆迁中，地方政府无权动用强制性手段进行征用，作为拆迁人的开发商和作为被拆迁人的居民应该是一种平等的民事法律关系，但在现行法规中，双方并不是一个平等的关系，作为城市居民而言，仍然没有选择卖与不卖的权力：原来的拆迁条例不强调被拆迁人的意愿，无论被拆迁人意愿如何，都与政府是否批准拆迁并无关系;条例为被拆迂人安排的可以通过行政裁决和行政诉讼解决的问题只限于“拆迁补偿安置”，而不涉及被拆迁人是否同意出卖自己的私有房产而接受补偿安置，如果不能和开发商达成协议，或者是在规定的期限内拒绝搬迁，等待被拆迁人的就将是强制拆迁，从而上演了各种因强制拆迁而引起的人间悲剧，甚至造成被拆迁人自焚、自杀等血淋淋的惨案。

　　城乡二元土地制度的弊端

　　农民土地权利弱化、政府对土地一级市场的垄断，使得土地征用过程和由此产生的补偿对农民极为不公平，这也是当今中国引发社会不满的一个重要原因。这造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益，也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于其在城市被作为他用时的土地价值，这种土地收益分享的极大差异所产生的不公平已日益成为社会紧张的来源，而目前实施的农村土地承包法，迄今未建立一个方便的机制使农民能有效地对抗集体对于他们权利的侵犯，这进一步加剧了农民土地权利的弱化。同时，农民也往往不了解自己所拥有的权利，并无法将土地抵押给金融机构以获取贷款。在我国“二元土地所有制”结构下，农村集体土地单向度的权属转移，以及集体内部土地流转缺乏规范，使农地产权的流动性不强。

　　地方财政过度依赖来自土地申请和与土地相关的收入.，现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展，，相关研究表明，土地申请收入已经占了很多地方政府财政收入的20%~30%，有些地区的土地申请收入甚至超过了政府财政预算收入。让人担心的是，越来越多的地方政府通过“土地储备机构”把征用来的土地抵押给银行以获得贷款，有些城市的城建所需资金的约60%。70%是通过这种方式获得的，这使本来就脆弱的银行系统承担起土地价格波动带来的风险。(夏祖军，2005)

　　低效的城市扩张模式加大了减缓耕地流失的难度。人为的农村土地低价助长了土地更为粗放利用的投资方式，刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用，这导致了土地密集型城市发展中大量土地资源的浪费、、调查显示，目前城市被征用土地中有43%闲置，城市经济发展的低效模式导致了更多农业用地的流失，使得设计和实施保护农地的措施很难成功。根据资料显示：从1957年到1995年，全国累计减少耕地6 51亿亩;1997年，全国人均耕地面积为1 57亩，1998年为1 56亩，1999年为1 54亩，到2003年全国耕地面积继续减少，全国净减少耕地253万公顷，人均耕地已由2002年的1 47亩降为1 425亩;中国已有5个省市和666个县区市的人均耕地低于联合国粮农组织确定的0 8亩警戒线，其中有400多个县、市低于0 5亩，主要分布在东南沿海经济发达地区(叶子荣、胡建中，2005)。这对可耕地只占国土面积14%的中国而言，必须采取措施保护农业用地不受这种低效模式的影响。

　　城乡二元土地市场形成了巨大的利益级差与租金空间，激化了社会矛盾。我国城乡分割的二元土地市场，形成了城镇建设用地与农村农用土地之间巨大的利益级差，特别是在城乡结合部的这种利益级差包括土地产出价值级差、土地社会功能负担级差、土地利益分享级差。城镇建设用地使用的内部收益高于农用土地的使用，这意味着农业用地向城镇建设用地的转化有利可图，因为国家对建设用地与农用地实行二元管理方式，那么土地在两种管理体制之间的转换就形成了一个巨大的租金空间、然而，土地转换租金的控制权却属于中央和地方共同享有，地方享有更大的租金控制权。各级地方政府代表的都是各级地方利益，这导致了各级地方政府在追求地方发展的过程中，都愿意扩大农用地向建设用地的转化。这样非常容易激化地方政府与被征地农民的矛盾，损害了农民的利益，经常造成各种激烈的冲突与集体上访，激化了社会矛盾，危害了社会的和谐与稳定。

　　为腐败创造了机会。现存的二元土地制度助长了各种腐败的发展，特别是由于支付给农民的补偿与土地作城市使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现腐败是不可避免的。一些掌握土地审批权的官员，尽可能地利用土地转化的审批从地产开发企业手中捞取腐败收入。由于土地批租权的下放，作为控租人的地方利益或个人利益与设租人的国家利益不一致，激励着作为控租人的地方政府和官员扩大两类土地之间的转化，从而也损害了国家利益。

　　改革我国城乡二元土地制度的对策

　　城乡二元土地制度是我国经济社会中的一个顽疾，必须采取措施进行改革，保证城市居民与农民享有“同地、同权、同价”的土地权利，实现城乡土地制度、土地市场的一元化。

　　(一)坚持以人为本的科学发展观，改革政绩考核制度

　　在以经济建设、GDP增长作为主要政绩考核指标的大背景下，地方政府往往会以地方利益为中心，以实现经济增长为主要目标，不断征用土地、拆迁房屋、买卖建设用地，这已成地方政府扩充财政收入、带动房地产及相关产业发展、刺激经济增长、做好政绩指标的一个捷径。.在仕途前景的压力与诱惑之下，就容易不顾农民与城市居民合法的土地权利与居住权利，侵犯老百姓的利益，激化社会矛盾，损害国家利益。为此，必须坚持以人为本的科学发展观，严格遵守“为人民服务”的宗旨，着重改善民生，更加重视人民的呼声，遵从人民的意愿，让人民共享经济发展与改革的成果，将老百姓的土地权益、居住权利作为政绩考核的重要指标。

　　(二)改革土地二元结构，实现城乡土地制度的一元化

　　土地二元所有权制度是我国城乡土地二元制度的基础。笔者认为，所有土地包括城市和农村的土地，都应归属于国家所有，实行土地国有化，城市居民和农民拥有长期、稳定、物权化的土地使用权，征用土地的审批权限归国务院。实现城乡土地制度一元化，或是解决目前城乡土地二元制度顽疾的有效方法。

　　土地征用制度与二元土地市场是目前必须进行改革的，其中以市场价值来确定公正的补偿，是中国征地改革中最为急迫的任务。目前二元土地市场所形成的巨大利益级差是目前地方政府热衷于圈地的利益根源，因此只要改变目前的土地二元市场，实现城市建设用地市场与农村土地市场的一体化，使农村集体土地和城市建设用地“同地、同价、同权”，国家征收农村土地必须与购买城市建设用地一样，按照市场价格购买农地使用权，使失去土地的农民能得到与土地市场价值相当的补偿费用 这样就可以从根本上切断地方政府掠夺农地的黑手，也可消除村委会侵犯农民土地权益、截留土地补偿费的空间.

　　此外，要将农地转为非农用途的审批权限归国务院;明确界定公共利益，规范政府土地征用行为;对农地转为非农用途进行严格的限制，将征地权的行使严格限定于公共利益的范围，而且公共目的应该是直接的;对公共利益用地如公共道路交通、公共卫生医疗、灾害防治、公共水源及水利等非营利性用地，采取土地征用的方式并实行公平补偿;对以营利为目的的经营性用地，要打破政府土地征用垄断，在土地利用总体规划等的控制下充分发挥市场机制的作用，允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营;采取措施确保征地讯息能充分、及时地下达到受影响的农民手中，确保农民有机会在最终达成交易时参加听证，确保补偿能到达农民手中。

　　(三)加强土地法律建设，建立系统的土地法律体系

　　土地制度的安排必须要有法律的保护，法律要明确规定各产权主体的权利与义务及实施细则;制定政策法规，凝固所有权，放活使用权，有期限的使用权进入市场交易;促进土地使用权的流转，实现土地资源与其它生产要素的优化组合;规范承包与发包的行为，明确所有权主体与经营使用者的权利与义务;确定国家、土地管理部门、地方政府、农民对土地的权利，将村委会的职责与农村土地相分离，成为一个纯粹的社区组织;规定新的土地征用制度，确定城乡一元土地市场的建立与运行，确保农民与城市居民拥有同样的土地权益;修改城市房屋拆迁条例，贯彻落实《物权法》，尊重居民真实的意愿，确保城市居民合法的财产权利、居住权利不受侵犯强化司法在权利救济上的特有功能，给土地权益受到侵犯的农民予以司法帮助;加强土地法规的宣传工作，通过各种途径宣传土地法律法规，使农民真正知法、懂法、守法，不断提高农民的法律意识与用法律保护自己的能力

　　(四)改革土地储备制度，促进城市土地的有效利用

　　土地储备制度应当建立在一套与相关会计(包括评估)和管理标淮一致的适当的法制框架下。近年来，中国地方行政管理部门设立机构进行土地储备的做法已成为一种现象，且成为一道无所不在的独特景致。这是一个迫切需要更有效管理的领域，因为地方进行土地储备的做法可能会遍及全国而使土地储备达到极大的规模，这将对整个经济尤其是银行和财政部门产生严重的后果。现在迫切需要制定一部有关土地储备的全国性法律，综合地方政府、银行、财政部门等机构进行全方位的监管，将政府储备土地限定为存量土地，慎行公共土地征用，促进城市土地得到更有效的利用，阻止城市的无效扩张。与此同时，还要审视中国的土地储备在多大程度上背离了其初衷，它已成为一种有计划、有秩序地释放政府剩余土地的机制，而且还正在进一步朝这个方向演进j

　　(五)赋予农民平等的国民待遇，完善社会保障体系

　　要切实保障农民土地权益，就必须改革现行的社会保障制度，及时将失地农民纳入社会保障体系之中。一些地区将失地农民纳入城镇社会保障体系的改革试点结果表明，完善社会保障体系、赋予农民平等国民待遇虽然增加了社会保障负担，但由于失地农民的土地权益得到了有效保障，有利于消除因土地征用造成的社会不稳定因素。.从农村土地流转的角度看，目前农村土地流转机制不畅的主要原因就是农村缺乏有效的社会保障制度，土地承担着太多的社会福利保障功能。国家应建立与征地对应的社会保障体系，各级政府必须从国有土地出让、出租收益中提取一定比例的资金作为社会保障基金，以保障被征地农民或被拆迁居民的生活、居住权益，鉴于我国的实际情况，可先把土地被征用或转包给他人的农民纳入社会保障体系中，以后再逐步扩大到所有农民。