提要：聊城市的城管执法，创造了新鲜经验，有的方面走在了全省乃至全国同行的前列。这些经验，对于加快聊城新型城镇化的发展步伐，具有重要的使用价值。为了更为充分地发挥城管执法在城镇化发展中的作用， 应勇于改革，努力推进城管模式创新，软硬两手配合加强规划执法和市容管理，认真对待执法管理向乡镇以下延伸后的执法主体和依据问题，切实提高行政执法技巧，进一步理顺执法体制。

　　关键词：城市管理执法,新型,城镇化,创新

　　城市管理执法(以下简称城管执法)，涉及规划建设的落实到位，涉及千家万户的普通生活，处于风口浪尖的矛盾焦点。在加快推进新型城镇化(以下简称城镇化)的进程中，如何正确认识、充分发挥城管执法的重要作用，本文谨从分析新鲜经验的角度，进行初步探讨。

　　一、近几年聊城市城管执法的新特点

　　在市委、市政府的正确领导下，聊城市近几年城管执法工作，改革创新，亮点纷呈，取得了不少新鲜经验，在某些方面走在了全省乃至全国的前面。概括地说，主要体现出如下几个特点：

　　一是，领导有力，创新前行。市执法局在全系统提出并认真落实“抓好班子、带好队伍，内强素质、外树形象，争先进位、全面提升”的总体要求，主要领导与领导班子成员及以下各级负责人，签订责任书，对外宣布，如期兑现;全员军训，严守纪律，实行半军事化管理;加强法规知识培训，建立健全一系列规章制度;聘请社会监督员，设置局长信箱、举报电话等，全面落实自我约束和外部监督机制。

　　二是，改革管理时序，延长执法时间。实行错时工作制。执法人员分为两班，第一班按正常时序上班，第二班按特殊时序上班。即第一班，每天工作时间为，8:00—12:00、1:30—7:30;第二班，每天工作的时间为，6：00—8:30、11:00—13:30、17:00—20:30。另外，在20:30—22:00时间段内，由局指挥调度中心负责。将执法管理时间，延长为16个小时，实现了管理时限的无空挡、全覆盖。

　　三是，创新工作方式，实现单一执法处罚向多角色转变。换位思考，疏堵结合，服务为先，由执法向执法、管理、服务三位一体转变。为彻底解决摊点占道经营这个全国普遍存在的热点、难点，市执法局通过大量调查、深入论证，积极协商相关部门单位，相继在聊城市城区，牵头筹建了20多个便民市场和其他摊点群，引导商户退路入场经营;开展执法服务进社区的活动，设置了24个执法服务岗亭，定点管理，强化服务;积极联系油烟处理设备的生产厂家协助用户购置，逐户动员烧烤户安装设备、进店经营。

　　四是，综合运作，整体推进。围绕经济社会发展需要和党委政府的工作重点，综合创造改革，精心部署运作。在常规性执法管理和临时性重大突击活动中，城管执法人员高度负责，严格、文明执法，配合有关单位，圆满完成了各项急难险重任务。有效延伸执法触角，相当数量的中心镇、重点镇，纳入了城管执法的范围。注重理论探讨和宣传沟通。近几年，局领导带头，大兴调查研究之风，在国家、省市报刊发表数十篇理论文章，创办了《行政执法》内部报纸及其他宣传平台，加强了同上级部门、社会各界、广大群众的联系沟通，形成了相互理解支持的良好互动。

　　二、新鲜经验对城镇化的作用和城管面临的考验

　　这些新鲜经验经过梳理升华，即可看出，对聊城快速推进城镇化，具有重要使用价值。

　　第一，在全面落实城规划建设方面，体现着对新型城镇化的推进作用。国家建设部在《城建监察规定》中指出，“城建监察，是指对城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等的监督、检查和管理，以及法律、法规授权或者行政主管部门委托实行行政处罚的行为。”该规定所涉及的监督、监察和管理的对象，都是城镇化发展所必需的重要内容。市执法局实行错时工作制，实质上就是通过具体改革，创新工作机制，充分发挥执法职能作用。其作用：

　　一方面，对执法对象加大了管理力度。近几年，特别在制止违规乱建房屋和市容整顿方面，聊城市城区成效显著，与市执法局实行错时工作制关系甚大。近期笔者通过对与聊城较近的8个地级市及相距不远的江苏、安徽、河南、河北四省的部分地区考察，客观地说，我们的城市尤其是聊城市城区的管理，可称一流，原因之一，就是实行错时工作制，加大了管理力度。

　　另一方面，对上游执法部门单位，在相应程度上可以进行有效补充。按照法学界普遍认可的观点，“执法”有广义、狭义、最狭义三种含义。广义的“执法”——相对于立法而言——是指一切执行法律的活动。狭义的“执法”，仅指国家行政机关及其公职人员，依照法定权限和程序，贯彻执行法律、法规、规章以及其他规范性文件的活动，这部分称为“行政执法”。最狭义的“执法”，是指专门的行政执法机关，发现违法行为并给予制裁的活动，主要包括：行政调查、行政检查、行政强制、行政处罚、移送司法处理等。从现行体制看 ，从事城乡规划、建设和管理的所有部门的行政执法，都属狭义“执法”;从大范畴的城乡建设来说，规划、建设、管理三大块，管理行政执法部门，则属于最狭义的“执法”，处于行政执法最后阶段。“屋漏于上，下必知之”。正因为它处于行政执法末端，法规有相应授权，如国家建设部的规章规定，“未按法定程序编制、审批、修改城乡规划”，“委托不具有相应资质的单位编制城乡规划”等，都属于违法违规需要稽查处罚的行为。城市管理执法部门，对上游执法部门的执法行为进行相应的监督、检查，及时提出改正建议，就可能避免有些行政机关内部的违法违规案件的发生。

　　第二，在市容管理、规范市民行为、扶持弱势群体方面，体现着对新型城镇化的推进作用。城管执法对城市活动人群的有效集聚作用，是其他行政手段不可替代的。随着城镇化的快速发展，将会有大批的农民变成市民，适应城镇环境的行为方式养成 ，不仅需要自身努力，还需要城镇管理法规的约束规范。城镇化的重要任务之一，就是“化”农民。进城的农民改变旧的不良习惯，是个长期的过程，有的还可能是痛苦的过程。执法管理极易引发矛盾。城管执法，经常处在风口浪尖上。聊城市执法局，近几年坚持文明和谐执法，疏堵有效结合，尤其是妥善处理市容和繁荣的关系，管理没有出现大的冲突和或群体性、恶性上访事件。尤其是市执法局主动联系协商有关部门，建立了20多个便民市场，有序地推进弱势群体就业问题不断解决，本身就是推动城镇化进程的健康发展。

　　第三，在综合协调、整体创新、增强执法合力方面，体现着对新型城镇化的推进作用。统观近几年的改革实践，市执法局不仅重点突破，而且注重了整体创新。整体工作规范系统、协调完善。牢固树立“打铁还得自身硬”的理念，建立一系列规章制度认真落实。在此基础上，采取多种有效措施，充分调动干部职工的积极性、创造性，形成了风正气顺、争先干事创业的发展态势。在外部，积极主动地有效沟通各方联系，深入开展进社区、进工地、进商店等的“十走进”活动，与城管对象形成了良好互动。多次赴外地取经，运用现代科技手段，努力推进数字化城管等等。所有这些，大大增强了执法合力，对新型城镇化的快速推进已经、正在和将要产生日益增长的内在动力。

　　往前看，聊城市的城管执法，面临着巨大考验。随着城镇化步伐的快速推进，繁重的城管任务摆在我们面前。城管的体制机制，还有待于进一步理顺。统观全省，这方面的改革，有两种模式：一种是“大城管”模式，另一种是“综合执法”模式。无论采取哪种改革，都是势在必行。并且，市与各县(市)、尤其是与东昌府区、开发区的管理体制的进一步理顺，做好条块结合的文章更为迫切。其他方面的改革，也要深入推进。

　　三、服务城镇化发展的主要对策

　　(一)突出规划执法重点，软硬两手紧密配合。规划执法管理中，违法建设查处，是最后一道防线。从多年实践看，建筑体量小、特别是在城中村、城边村改造中，属于综合开发范围的，由于补偿等方面的利益驱动，相当多的没有“一书两证”就擅自建设。针对这种情况，在积极预防和处罚违建中，采取软硬两手，并使之密切配合，才能取得最佳效果。首先，预防基础要搞好。应长期坚持“错时工作制”，相应延长执法时间，深入检查，耐心教育，适时送达相关法律文书，将违规建设消灭在萌芽状态。

　　其次，处罚措施不可少。和谐执法并不是不要处罚。《城乡规划法》规定，违反规划可以采取改正措施的，限期改正并处相应罚款;严重违反规划的就要予以拆除或没收。有的在城中村建平房，一二天内没有处理，违法建筑物即已建成;这属于影响规划尚可改正的，应限期改正，并处罚款。然而，违法当事人，对处罚决定书，既不提起复议，也不向法院起诉，还不改正缴纳罚款、办理建设工程规划许可证。如果对其实行强制措施，罚款可以执行;补办规划许可证，根据民法规定，属于个人行为，不能强制执行。针对这种情况，属于违法行为恶劣，不能采取改正措施的，采取没收。因为，《城乡规划法》规定：“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或违法收入”。对带头违法建房的，没收几起，加上正面教育，违规建房风就能及时刹住。

　　(二)把握规律精细操作，使难度变靓点。城市容貌，是城市的“脸面”。市容管理，增分很难，减分极易，还易出反复。需继续探索掌握客观规律，使一些好的方法措施，经过理性认识的打造制作，形成带有全局性、方向性、战略性谋划，变成具体工作制度，长期执行，广泛推广。

　　(1)更快更好地建设便民市场，方便百姓改善环境。随着城镇化的推进，大量农民将进入城镇，其中部分可能从事经商活动，对这部分人们利用便民市场的形式进行安置，更为直接，更为实际，更便于各方接受。在聊城市城区，进一步加快便民市场的建设速度，有计划、按步骤地扩大规模，尽快实现全覆盖。在县(市)、乡镇大力推广。虽然在便民市场的规模上，可大可小，然而，这个方向必须坚持。政府有关部门及单位，应大力支持便民市场的建设，强化对便民市场的监督管理。

　　(2)循序渐进勇于改革，努力推进智慧城管模式。

　　要从根本上继续提高城管水平，就应该走在城管改革的前列。随着社会管理制度的创新，智慧城管正在全国范围内积极推进。城管专家指出，智慧城管的发展，大体分为三个阶段。第一阶段，通过电话，受理老百姓投诉。第二阶段，通过网络化、精细化，将城市管理涉及的事情和部件，按照标准系统归类管理，使现场管理快、准、好。第三个阶段，通过智慧管理平台，把个部门的信息资源整合起来，不仅能适时发现细节问题，还可对发展趋势有预见性;不仅是老百姓反映我们才应答，而且主动发现、预见性的应对。目前，聊城市城区正处在智慧城管的第二阶段，已经初步实施网格化、数字化城管模式，把城市管理区域分成若干条块，确定具体负责人员，效果显著，今后应继续完善提高;各县(市)也应积极推进这一模式实施，争取在2013年底，全部完成平台建设任务。在网络化、数字化平台建设过程中，尤其应加大投入，挑选专业人员，建好视频监控指挥中心，配合网络化管理，使其全天候监控城区重点路段和重点区域，快速、准确地发现问题、指挥处理、反馈结果。在此基础上，制定计划，逐步实施第三阶段，将城市管理视频监控指挥中心，与“12319城市服务热线”、“12345市长公开电话”、“投诉举报中心”等其他服务平台联为一体，做到资源共享，提高效率。尤其在聊城市城区，应率先走上智慧城管的第三个阶段。

　　(3)继续加强重点区域和领域的管理，将焦点、难点变成靓点。针对市容管理易出反弹的特点，对城区的河湖周边两岸、大型商业中心、学校医院周边、瓜果批发市场门前等重点区域，继续加强治理，经几次严格细致的治理后，形成一套长效管理机制。并且，对婚庆中的燃放鞭炮、高音喇叭、汽车鸣笛等噪声污染，配合有关部门，重点治理。

　　(4)依法规范市民行为，提高城市文明水平。选择适当载体，广泛开展讲文明、树新风、我为城市添光彩活动，促使广大市民不断城市意识和文明程度。对随地吐痰、乱倒垃圾、乱丢污物、夏季赤膊上街等行为，依法给予警告、罚款等规范措施。

　　(三)认真对待乡镇执法主体和依据问题。总揽我国城乡规划、建设和管理的执法体系，乡镇以下的法规，出台较少，规定笼统。在以城乡一体化发展过程中，要相当谨慎地处理，否则“欲速则不达”，事情办不成，影响政府的公信力。还应注意执法主体问题，不管是一般镇、重点镇，还是中心镇，对各种违法行为，目前大都没有直接处罚权，这大部分的处罚权力，在县级以上主管部门。

　　(四)熟练掌握法律法规，不断地提高执法技巧。首先，执法人员应当下苦功夫钻研、熟练掌握所需法规，不仅掌握专业法规，而且掌握相关的普通法规;不仅掌握实体法，还应掌握程序法，执法业务水平应当是“狗赶鸭子呱呱叫”。查处违规建房，有的相对人提出，我的房子是两年前盖的，你们才发现，按照《行政处罚法》规定，“在两年未发现的，不再给予处罚”。结果，有的执法人员无计可施，感到茫然。究其原因，是没有融会贯通掌握所需法规。《行政处罚法》规定，处罚“规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续状态的，从行为终了之日起计算。”只要他的房子还存在，就是违法行为有连续或者继续状态，就可处罚;退一步说，即使他已自行拆除，只要他拆除的时间在行政机关确定发现前不到两年，也可以给予相应处罚，以消除消极影响。

　　其次，继续克服重依据、轻程序的不良倾向。重依据、轻程序的现象，依然存在。有的因为不熟悉，有的怕麻烦。《行政处罚法》规定，“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”必须注重程序，尤其是对外程序，该告知的知情权、申辩权、听证权等，都要及时告知，不然会因程序不当或欠缺，导致处罚无效乃至败诉。

　　再者，妥善运用强制执行手段。法律法规对强制执行的权力分配上，有明确的分工。有的规定由主管部门执行，有的需要政府批准，有的必须向法院提出申请，还有的既可以报政府批准，又可以向法院申请，任选其一。这都须严格按照规定，违反就属乱作为。任选其一的，最好向法院申请，法院力度更大;司法强制不可提起复议和诉讼，下一步省却许多事。

　　(五)进一步理顺执法体制。在深入调查研究的基础上，制定实施方案，尽快理顺。尤其是市与东昌府区、开发区的管理体制的理顺，应先行一步，整个城区，实行业务统一管理，人员统一调度，真正形成合力。