由于传统法学理论忽视奖励对社会的调整作用、立法机关错误地认为奖励手段并不会侵害相对人的直接权益等原因,我国行政奖励立法很不完善。本篇行政法学论文概述行政奖励的概念和特征，分析行政奖励的基本原则，对行政奖励的立法完善提出了几点自己的看法。

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　　关键词：行政奖励;赋权;积极性

　　一、行政奖励的立法规制

　　20世纪以来,随着行政主体职能的转变、民主政治的推行和社会主义市场经济的逐步成熟,政府行使职能的方式发生了较大变化。越来越多手段柔和,带有引导、协商、鼓励性质的非强制行政行为被用来管理社会、服务行政相对人。行政奖励作为非强制行政行为的一种,“在形式上具有实现行政目标的有用性和功利性等价值功能,在本质上则具有民主、平衡、合作等良好品质,蕴含着深厚的人文主义精神”。因此,尽管行政法学界对行政奖励的性质等理论问题还存在激烈的争论,但在实践中行政奖励已经在我国经济建设、社会管理等方面发挥着积极的作用。

　　我国至今没有颁布与《行政处罚法》同位阶的法典对行政奖励进行统一明确的规定,而单行性的法律、法规对某一方面行政奖励的调整又比较抽象模糊,难以真正发挥法律的指引和强制作用,如《大气污染防治法》第8条第2款规定:“在防治大气污染、保护和改善大气环境方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励。”该规定并未就奖励主体、奖励方式、受奖行为的要求等作出具体的规定。因此,行政主体在实践中运用行政奖励这一手段时缺乏有效的约束,乱奖励的情况屡见不鲜;相对人对奖励的条件和方式等也无从知晓,在受奖权利受到侵害的情况下难以维护自身的合法权益,这样导致行政奖励的作用难以彰显甚至出现负面效应。

　　二、行政奖励的概述

　　(一)行政奖励的概念和特征

　　行政奖励收到我国行政法学者们的关注，并对其从理论上展开了相应的研究与探讨。从逻辑上说，研究行政奖励必须首先始于对行政奖励这个行政法学的基本概念的认识阐释和界定。

　　1?行政奖励概念的界定

　　行政主体与行政相对人之间的关系，是与国家一样恒久的存在。历史的发展进程告诉我们，任何试图固化行政主体与行政相对人的法律关系的努力最终都是无效的。

　　行政奖励是政府在行政管理领域中经常运用的一种重要，有效的手段，早在我国行政法法学恢复建立初期，便有一些学者意识到了行政奖励在实现行政目标方面的独特的作用，并将行政奖励纳入行政法学研究体系进行论述和阐释。经过多年的理论探索，行政法学界已经获得了有关行政奖励范畴的一些基础知识。以下分别阐述学者们的观点。

　　罗豪才教授认为：“行政奖励是指国家行政机关在日常行政管理活动中运用的具体行政行为的一种，它是国家行政机关为了充分发挥广大人民群众的主人翁作用，调动广大人民群众建设社会主义物质文明的积极性，创造性，鼓励性，推动后进，对在不同岗位上进行创造行劳动，为国家和社会做出明显的贡献的单位和个人所给予的精神奖励或者物质奖励。”

　　应松年教授认为：“行政奖励是奖励的一种，它适用于国家行政管理领域，是指行政机关或者法律授予奖励的组织依照法定的条件和程序，对为国家和社会做出重大贡献的单位和个人所给予的精神奖励或者物质奖励。”

　　杨海坤教授认为：“行政奖励是国家行政机关奖励机制引入国家行政行政管理领域，为鼓励先进，鞭策后进，促进社会进步，对于严格执行和遵守行政法规法律规范，积极完成国家任务，在一定领域为社会物质文明，精神文明建设做出重要贡献的先进单位和个人给予精神奖励和物质奖励的具体行政行为。”

　　姜明安教授认为：“行政奖励是指行政主体为了表彰先进，鞭策后进，充分调动和激发人们的积极性，依照法定条件程序，对为国家，人民和社会做出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。”

　　从上述观点表述观点可以看出，行政法学界在行政奖励以下几个方面形成共识：其一，行政主体作为实施行为奖励的主体;其二，行政奖励的目的在于鼓励先进，鞭策后进;其三，行政奖励的主要形式包括物质奖励和精神奖励;其四，行政奖励是行政实施的具体行政行为。

　　根据以上分析本文认为：行政奖励是指行政机关或者法律，法律授权的具有公共事业管理的组织，对于自觉遵纪守法，工作成绩显著，为国家和社会做出重大贡献的行政相对方，给予的物质奖励或精神奖励的非强制具体行政行为。

　　2?行政奖励的特征

　　性质是一事物区别与其他事物的本质特征，研究行政奖励的特征，有助于我们将行政奖励从复杂的行政行为的范畴中剥离开来，进行独立的理论研究和制度构建。

　　目前对行政奖励特征的研究，主要有三种代表性的观点：其一，认为行政奖励是具体行政奖励行为。行政奖励是行政主体依照法律规范针对行政相对人实施的具体行政行为。行政奖励是行政主体依照法律规范针对行政相对人实施的具体行政行为，行政奖励行为是单方行政行为，但不具有强制的执行力。尽管在一般情况下，行政奖励采取推荐、申报、申请等方式进行，但行政奖励是由行政主体单方面决定的，不过，被奖励者对于行政主体给予的奖励可以放弃，这是由受奖励权本身具有可放弃性所决定的。其二，认为行政奖励是赋予行政相对人某种权利的具体行政行为。行政奖励的特征是使受奖励人获得奖励性权利的一种法定奖励行为。其三，认为行政奖励属于非强制特征并未进行深入分析。这些观点对行政奖励特征的分析有助于人们从法律上认识和规范行政奖励，正确的去把握管理的民主性，激动性等特征，但还有待于对其特征做深入探讨和分析。

　　三、基本原则

　　(一)公开、公平、公正原则

　　公开、公平、公正是法律的基本价值理念，也是现代行政法的正义和理性所在。“公开”侧重在程序公开;“公平”侧重在机会均等;“公正”侧重在标准统一。能维护行政奖励的权威性和可信赖性，才一‘符合行政相对人的心理预期并进而调动行政相对人的积极性。(1)公开原则。此为保证评奖民主化、结果公正化的先决条件。主要指行政奖励的主持机构和人员，奖励的目的、范围、内容、对象、条件和程序等一律公开，允许外界了解情况、参与评论、进行监督等。这一原则既有对立法的要求又有对执法的要求。(2)公平原则。主要体现在机会均等，即任何单位和个人在同等条件下均享有同等的受奖机会和权利，没有例外，也不允许搞特殊。这一原则主要是对立法的要求。(3)公正原则。具体体现在:一是标准同一。相同的行为、贡献应当受到相同的奖励，不同的行为、贡献则不应得到相同的奖励。二是公平对待。这一原则主要是对执法的要求。

　　(二)物质奖励与精神奖励相结合原则

　　物质奖励是指行政主体赋予受奖励者物质方面权益的行为，如发给奖金、奖品等。而精神奖励是指行政主体赋予受奖励者精神方面权益的行为，如授予荣誉称号、通报表扬、通令嘉奖、记功、发给奖状、奖章、荣誉证书等。这与我国当前社会所倡导的社会主义精神文明建设的目标也是一致的。坚持这一原则，必须纠正片面强调精神奖励或只讲物质实惠这两种错误倾向。

　　(三)奖励适度原则

　　这条原则的基本要求是，在进行奖励时，首先是奖励要与生产力的发展水平相适应，与国家的经济承受力相适应的，尤其在物质奖励上不能盲目攀比和追求高奖励。其次，奖励的内容和形式要与被授奖的行为相一致，奖励的等级与贡献大小相适应，贡献大的重奖，贡献小的轻奖，必须论功行赏，该原则类似于行政处罚中的“过罚相当”原则。因为从社会实质公平的角度出发，同等条件的人应当享有相同的权利，承担相同的义务，不同条件的人应当享有不同的权利，承担不同的义务。即实施不同行为的行政相对人在见义勇为行政奖励中应当受到不同的待遇，也就是说，对实施不同行为，为社会作出不同贡献的人应以不同的法律后果区别对待，不能贡献大、贡献小都一个样，即不能搞平均主义

　　四、行政奖励的内容

　　(一)行政奖励是具体行政行为

　　众所周知,我国行政诉讼法规定的具体行政行为是指:“国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人,在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”而行政奖励无疑符合这一特征。这是因为:(1)行政奖励是由行政主体依法实施的行政职权行为。尽管当代的行政法学的范式已经由国家行政向公共行政转变,传统的行政主体的理论,即行政机关和法律法规授权的组织的观点已经遭到学者的质疑,并提出承担社会公共管理和公共服务职能的非政府性社会公共组织作为行政主体的可能性与必要性,但是,从我国目前的行政奖励行为实践来看,行政奖励还是主要由中央政府和地方政府及其各自的职能部门做出,这又主要体现为行政奖励法规、规章的制定及行政奖励的付诸实施等方面。(2)行政奖励是指向行政相对人并对其权利产生实际影响的法律行为。一项行政行为的做出,有主体必然有与其对应的客体。行政相对人作为行政奖励行为的承受者应该是无可争议的。争论之焦点在于行政奖励是否会对相对人的权益有实际影响。我们知道,现代行政法的重要理念即在于从传统的保护相对人的权利扩展到保护相对人的利益,这不仅是世界各国遵循充分、无遗漏保障公民合法权益的宪政要求,也是出于现代行政权不断膨胀触及公民及社会生活的方方面面而需要加以控制、实现依法行政的必要。再者,行政奖励从某种程度上讲是行政主体对有限的荣誉资源的一种分配、配置,或者说是行政奖励相对人享有的一种可期待利益,这就必然会涉及分配的平等性问题,也当然地会对相对人的权利、利益产生实际的影响。

　　(二)行政行为是外部行政行为

　　内部行政行为与外部行政行为之划分方法,虽然在国外和我国台湾省行政法学著作中难寻,但是由于我国行政法学研究重点有着从行政组织法到行政行为法转移的历程,因而这一划分方法已为我国行政法学界所认可。行政奖励属于外部行政行为主要基于以下考虑。

　　(1)从行政行为的作用对象来看,如前所述,行政奖励是针对公民、法人及其他组织的,而将行政机关及其工作人员排除在外,因而针对公务员的所谓内部奖励并不属于本文探讨的行政奖励的范畴。

　　(2)从行政法律关系来看,行政奖励所形成的法律关系不同于行政系统内部形成的隶属关系,因而行政奖励属于外部行政行为。

　　(3)从效力范围及适用的法律来看,行政奖励的做出不及于行政系统内部,而是及于“外部的”行政相对人;适用的法律并非规范行政系统内部的行政组织法,而是适用监督外部行政行为的行政行为法,故行政奖励属于外部行政行为。

　　(三)行政奖励是赋权性行政行为

　　我们知道,行政奖励行为显然不同于具有无偿性、强制性的行政征收行为,也不同于某种程度的、解禁的行政许可行为,更区别于带有惩罚性质的行政处罚行为,行政奖励的最大特点即在于其内容的赋权性。行政奖励,无论从表面还是从实质而言,都是赋予相对人某种权利,这种权利可以是物质的,也可以是精神的, 或者二者兼具。行政奖励的赋权性主要体现在两个方面:一是赋予行政相对人额外的权利,如国家对在科学技术研究领域有突出贡献的相对人给予的科技奖励、奥运奖励等;二是减免行政相对人普遍的义务,最为典型的是我国的税收优惠,如减税、免税、出口退税等。

　　(四)行政奖励是非强制行政行为

　　传统的行政法理念认为,行政主体的行为是一种以国家强制力为后盾的、以命令服从为特征的强制行为,但随着政府职能的转变,现代行政法理念已经昭示,传统的强制性行政行为已经无法涵盖公法行为的全部,社会经济生活的复杂性也使得行政主体需要广泛采用强制以外的非强制方式来干预经济。行政奖励就是一种迥异于传统的强制行政行为方式的新型的、有效的非强制行政行为。其目的是通过引入竞争机制,鼓励先进,鞭策后进,表彰对国家和社会有贡献的行为,充分调动和激发人们的积极性和创造性。因而它“与具有强制性的行政命令等行为不同,行政奖励属非强制行政行为范畴,它不再强调行政主体的权威和强力作用,更多地尊重行政相对人的意思自治和选择自由。行政奖励主要通过利益驱动机制,向特定的行政相对人施以作用和影响,并谋求其为一定作为或不作为,从而达到一定的行政目的。至于行政相对人是否愿意按行政主体意愿行事,则听凭其自由选择,行政主体没有强制权力作用的空间”。

　　五、行政奖励的救济

　　“有权利必有救济”、“无救济则无权利”已成为一条法律公理。行政救济是在行政相对人的合法权益受到侵害的情况下，行政相对人通过法定的途径与程序保护自身权益的手段。行政救济的手段、方法通常有行政复议、行政诉讼、申诉、撤销，变更、责令赔偿损失、实施某一行为等。

　　在我国的行政法体系中，行政主体实施的具体行为，大多有相应的救济的手段和方式。对于行政奖励行为，本应与行政处罚设定同等明确的救济权，即在《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》中规定对行政奖励的行政救济。但实际上在《行政复议法》第六条列举的11种具体行政行为中并没有行政奖励。《行政诉讼法》第十一条的规定受案范围中，也未将行政奖励明确纳入到其中，《国家赔偿法》也未明确将侵犯受奖权列入赔偿范围。因而，能否对行政奖励提出行政复议和行政诉讼并获得国家赔偿存在一些争议。有人认为，行政奖励作为一种赋权行为，它对相对人是有利的，因而相对人不会对其申请行政复议或提起行政诉讼，行政奖励既然未被明确规定为可以提起行政复议和诉讼，就不宜提倡行政奖励的可复议性和可诉性。但也有人认为，仅从行政复议法和行政诉讼法的受案范围来确定行政奖励的可诉性是不够的，其可诉性离不开行政奖励的性质及行政诉讼的原理，离不开我国行政诉讼制度的实际。

　　六、行政奖励的立法完善

　　1?规范行政奖励的实施主体

　　行政奖励的实施主体指具体实施、运行行政奖励的行政

　　体。我国当前还未对行政奖励的实施主体做统一的规定，导致实施行奖励的肢体不具体。各种社会中介组织、企业、社会团体设立的奖励不应归入行政奖励中。我国应当在及时清理不合时宜的行政奖励法律法规的同时尽快制定统一的行政奖励基本法律，即《中华人民共和国行政奖励法》，对散见于各个法律、法规中的关于行政奖励的规定做统一规范，使法律规范的实施条件具体化，具体确定行政奖励主体之间的横向联系、使各奖励主体之间层次鲜明。这是从法律规范内容层面提出的要求。

　　行政奖励必须受到法律的规范和制约，无法律则无行政，这是法制原则对行政奖励制度的基本要求，也是对行政奖励进行思考，研究得出一个基本知识。完善行政奖励制度首先必须加强行政奖励的立法，这样行政主体在具体实施行政奖励时做到有法可依。

　　2?明确奖励的范围、规范行政奖励的等级和标准

　　行政奖励就是行政主体奖励行政相对人的一种非强制行政行为，相对于行政处罚的严厉性而言行政奖励更具有一定的收益性，但是应该确立行政奖励的具体实施标准，因为如果没有一种统一的行政奖励实施标准。就会造成行政主体在实施行政奖励的过程中条件标准不统一，那么行政奖励就失去了其创设的意义。因此，就有必要对行政奖励的实施标准做出限定。这也就是要求完善行政奖励的立法，在法律层面上将行政奖励的等级标准确定下来。可以依据受奖励行为的经济社会效益论功行赏。针对可以量化的贡献大小，应该设定相应的奖励等级标准，针对不可量化的贡献大小，可抽象概括一定奖励变准。对于符合奖励条件的行政行政相对人，行政主体必须依法给予行政奖励。

　　3?明确行政奖励的法律责任

　　虽然行政奖励行为属于非强制行政行为，但是行政奖励行为具有行政法上的行为效力，是一种行使行政职权的行为。任何违反行政奖励法规规定的行政奖励行为都会给予行政相对方的权益造成损害，并破坏国家的行政奖励制度。所以对行政奖励法律责任的立法与落实并不能比行政处罚法律责任规定有所减弱。甚至在某些方面，行政奖励立法还应该强化行政奖励法律责任的规定。行政主体在行政奖励中存在违法时，应该承担法律责任，如补正程序、撤销行政奖励、履行行政奖励义务，实施国家赔偿等等。

　　综上所述，在完善我国有关行政奖励法律法规时，规范行政奖励主体，明确行政奖励的规范，明确行政奖励的范围，规范行政奖励的等级和变准，确立行政奖励的法律责任。对行政奖励进行法律规范和制约，必须实用现代行政法治理念和方法。具体的讲，就是通过法律规则，法律原则，实体法与程序法并重的机制，实现对行政奖励的规范和制约，从而更好地维护社会公共利益与行政相对人的合法权益。

　　4?结论

　　行政奖励作为行政机关灵活实施的具体行政行为，行政奖励与法治政府是相辅相成的。法治原则要求对行政奖励具体行政行为进行制约，同时行政奖励又突破传统行政法治理理念，这可以促进当代行政法治精神的发展。行政奖励行政行为体现民主、平等、合作、人权等人文主义精神，便于行政机关改变片面的强制，命令的政府行政手段，行为手段。有利于实现政府行政管理目标，同时也有利于经济社会的全面发展。笔者认为行政奖励在行政管理中手段中是极其重要的，不可缺少的行政手段，将来行政管理将会因为行政奖励制度的完善而更加完善。

　　参考文献：

　　[1]罗豪才：《行政法论》，光明日报出版社1998年版，第215页。

　　[2]应年松：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第285页。

　　[3]杨海坤：《中国行政基本理论》，南京大学出版社1992年版，第369页。

　　[4]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社1999年版，第193页。