摘要：目前有关土地征收补偿制度的规定主要集中在2004年修订后《土地管理法》第47条。根据该条的规定，征收土地按照被征收土地的原用途进行补偿，补偿费用一般包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项内容，其中土地补偿费和安置补助费的补偿数额按照该土地被征收前三年平均年产值的倍数进行测算，总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍;被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，则由各省、自治区、直辖市规定。

　　关键词：征地补偿,方式,程序

　　从法律的规定和征地实践来看，根据土地原用途的产值数倍法测算补偿机制仅限于补偿与被征收土地直接相关的经济损失，而对与被征收土地间接相关的一切附带损失则不予补偿，因此相较于农民因征地所遭受的全部损失而言，是一种不完全补偿。这种不完全的补偿制度对于农民而言极具不公平。由征地补偿制度的不公所导致的失地农民生存状况恶化、群体上访事件激增，已严重影响社会的稳定发展;另一方面由于补偿费用过低间接刺激了农村土地黑市的发展，并导致土地征收后的利用效率低下，以致出现“征而不用”、“多征少用”、“征而迟用”的现象，造成耕地资源的浪费。因征地补偿问题引起的纠分，主要包括以下几种情形：(1)征地补偿标准纠纷。(2)征地补偿费归属纠纷。(3)征地补偿费使用纠纷。笔者认为，要解决这一问题，必须从建立科学的征地补偿方式及程序入手，严格依法处置，才能最大限度地避免征地补偿纠纷的发生。

　　一、建立完善的土地补偿方式

　　征收补偿的方式是指在征收补偿的过程中国家对遭受损失的农民进行补救所采取的各种形式。正确适用补偿的方式对弥补受害人的损失具有重要意义。征收补偿有直接补偿和间接补偿两种方式。直接补偿是指以金钱或实物的方式直接弥补受害人所遭受的损失，如支付补偿金。间接补偿是通过授予某种权利或利益，间接弥补受害人所受的损失。间接补偿的方式多种多样，如在人、财、物的调配上给予优惠，减免税费，从生产、生活和就业等方面加以妥善的安置，解决城市户口，在子女入学、升学方式给予照顾等等。我国目前主要采取的是生活导向性的金钱补偿方式，实践中也出现了一些新的补偿方式，但这些“摸着石头过河”的探索尚未被立法所认可。从保护失地农民权益的视角来看，目前应对农地征收的补偿方式进行合理拓展，从而实现对农民的多向度、立体化的救济。总的思路是集合直接补偿与间接补偿方式、兼采生活导向与就业导向安置途径，在政府的指导下给予农民必要的自主选择权。除了原来的金钱补偿方式外，还可以考虑增加以下几种补偿方式。

　　一是留地安置方式，即征地过程中，在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地给农村集体经济组织和农民兴办企业、从事经营活动。农民可以通过在此土地上发展二、三产业和壮大集体经济，解决部分农民的就业问题。采用留地安置方式并不意味着就不对农民进行金钱补偿，而是对农民的损失划定一定的比例，以留地作价的方式补偿其中的部分损失。在村民自愿的情况下，可以允许村集体利用部分补偿费用作为发展基金，在遵循城市规划的前提下，着力发展劳动密集型的加工业和服务业，政府应在政策、资金、工商、税务等方面提供必要的优惠和支持。

　　二是换地安置方式，即在征收一块土地后，对农民补偿另一块相当数量和质量的土地的方式。换地安置也有多种表现方式，如“以农换商”和“以地换房”。前者是指农民的土地被征收后，政府在城镇的商业开发地带，给予农民一定的商铺用地的使用权。农民可以在上面建筑商铺进行经营或出租，这样一来不仅解决了就业问题，也能为农民提供后续稳定的经济来源。而后者则是指以土地作价的方式对农民以城镇住房的方式进行安置，这种方式主要适用于因城市化征地而失去住所的农民，当然这其中还会涉及到很多技术性问题，但也应该是能集中智慧加以解决的。

　　三是工作安置方式，主要是指招工安置，即由政府或用地单位对于被征地农民有计划地安排其就业。这种主要适用于企业因生产需要建设用地的情况，如建设大型工业项目需要征收农地，而项目建设过程和建成后会需要大量工人，这种情况下，可以在对失地农民进行必要培训和考核，录用其为企业的员工，享受与正式员工同等的待遇。而对于上了年纪的农民，考虑到其特殊情况，则可以安排到后勤岗位上去。尽管工作安置方式实施起来会有一定难度，但从解决失地农民的就业、维护社会的稳定的视角来看，仍是一种较为妥善的补偿方式。

　　四是社会保障安置，又称“以土地换保障”，是指在农地被征收后，政府不再向农民支付全额补偿费用，而是将部分补偿费用用来为农民缴纳一定年限的社会保险费用。由劳动保障部门与农民签订合同，对符合条件的人员建立社会保险个人账户，到一定的年龄后，定月发放养老金。目前，社会保障安置日渐受到重视。2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条明确规定，征收集体所有的土地，要安排被征地农民的社会保障费用，相比《土地管理法》来说，是一个可喜的进步。今后应将确保社保资金足额到位和规范社保资金的管理作为社会保障安置方式工作的重中之重。

　　二、建立完善的征地补偿的程序与救济途径

　　完善的补偿程序与救济机制是农民获得公平补偿的重要保证。从各国的立法例来看，一般都针对国家征收权行使的不同阶段设置相应的救济途径，征收补偿的程序和救济途径并非泾渭分明。具体到我国，尽管《征用土地公告办法》和《国土资源听证规定》对征收补偿的程序做了相应的规定，但是在实践中还是存在一些问题，如补偿过程中政府往往只是同农村集体经济组织的个别领导接触，而未广泛听取广大农民的意见，使得被征地农民补偿标准、安置方式提出意见的权利几乎被全部剥夺。有鉴于此，我们必须进一步完善征地补偿的程序、强化对农民补偿纠纷的救济。

　　征收补偿程序应遵循两个基本理念：一是应增强补偿过程的公开性与透明度;二是补偿应遵循时效原则，防止补偿久拖不决，从而给被补偿人的生活、工作带来困难。在此基础上，应进一步完善征收补偿的各个环节：(1)发现补偿通知并予以公告。一旦批准征收农地的决定作出，有关机关必须将征地决定在合理的时间内进行公告，在公告期间必须完成补偿权利人的登记工作并应听取他们的意见。(2)提出初步的补偿方案。补偿方案先由有关机结合补偿权利人的意见，综合考量各种因素后拟定，应就补偿范围、补偿方式等问题做出详细的说明。对此补偿方案亦应进行公告。(3)组织听证。实践中农民囿于权利意识不强和维权能力的欠缺，很少有人就补偿、安置方案的事项提出听证要求。为充分维护被征地农民的权益，此时应由有关机关主动依职权进行听证。经过听证，发现确需修改征地补偿和安置方案的，应当依法对征地方案进行修改。如果听证过程中达成补偿协议则进入给付环节。(4)导入裁决程序。倘若经由听证仍不能达成补偿协议，则应由中立的第三方裁判机构对补偿方案作裁决。此处的裁决应包括行政程序与司法程序，且应遵循司法最终的原则。(5)补偿给付环节。由补偿义务机关主体依照补偿协议或最终的裁决方案对失地农民进行补偿给付。在给付过程中要尽可能地采取人性化的方式来满足农民的利益诉求。